《瞭望》文章：退休干部“制度化去向”

　　对退休领导干部去向进行制度性安排，不但可使退休领导干部发挥余热，继续服务于社会，也有利于预防权力期权化

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 李松

　　6月24日，政协十一届全国委员会常委会第十四次会议通过了免去李元的政协十一届全国委员会人口资源环境委员会副主任职务、撤销其全国政协委员资格的决定。

　　之前的6月中旬，媒体已曝出了这位国土资源部前副部长被“双开”（开除党籍和公职）的消息。

　　但事实上，早在2008年，李元就已经退休，之所以会遭到如此严厉处分，主要是李元退休后，身兼数职，社会活动频繁，最终因违纪而“晚节不保”。李元国土部的同事、同样已退休的中国国土资源报社原社长刘允洲也因违法违纪于今年2月被双规。据公开报道，正是刘允洲一案牵扯出了李元。

　　一时间，退休干部去向和管理问题成为社会关注焦点，尤其是如何通过制度构建预防和治理干部退休后的腐败问题已成为一个重要的政治和法律课题。

　　“近年来，个别退休领导干部大搞权力期权化，有的甚至步入犯罪的深渊。”中国政法大学党委副书记兼纪委书记胡明教授对《瞭望》新闻周刊记者表示，“对退休领导干部去向进行制度性安排，是法治社会应当考虑的问题。不但可使退休领导干部发挥余热，继续服务于社会，也有利于预防权力期权化。”

　　退休制度“破茧”之艰

　　我国的领导干部退休制度，经历了初创、停滞、建立、完善等一系列过程。

　　1958年，国务院先后颁发了《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》和《国务院关于工人、职员退职处理的暂行规定（草案）》，老弱病残干部和工人得到了妥善安置。

　　但是，1966年到1976年期间，由于指导思想的偏差和实际工作的失误，我国的领导干部退休制度遭到了严重破坏，致使全国的退休工作陷入停滞状态，大批该退下来的干部继续在岗位上，队伍严重老化。

　　1982年，我国改革开放进入第四年，而一些肩负着重大工作责任的干部已年过花甲，普遍出现精力不支或思想跟不上形势变化的现象，导致有些正常的工作难以有效开展。

　　1982年2月18日，邓小平在会见西哈努克亲王和夫人时说：“干部老化问题已到了非解决不可的地步了。”

　　同年，中共中央发布《关于建立老干部退休制度的决定》（下简称“《决定》”）指出：建立老干部离休退休和退居二线的制度，妥善解决新老干部适当交替的问题，是一场干部制度方面的深刻改革。

　　《决定》强调，对于一切离休退休的老干部，他们的政治待遇，包括阅读文件、听重要报告、参加某些重要会议和重要政治活动等等，应当一律不变。生活待遇，包括医疗和交通工具等等，也应当一律不变。

　　1982年4月10日，国务院发出了《关于老干部离职休养的几项规定》的通知，作为具体的配套政策措施，以确保老干部退休制度得以顺利执行。

　　1982年9月，中共十二大又把这一问题写入了党章，并明确指出：“党的各级领导干部，无论是由民主选举产生，或者由领导机关任命的，他们的职务都不是终身的，都可以变动或解除。”

　　自此，我国建立了干部退休制度，为实现干部的年轻化、知识化，奠定了人事管理的制度条件。其直接结果是，大批老干部离退休，或退居二线。此后，大批年轻干部迅速在中国政坛崭露头角。

　　“废除干部任职终身制，为后来的领导干部任期制和限任制奠定了基础，这为国家政治权力稳定的代际转移奠定了基础，也为近年中国快速稳定的发展奠定了扎实的政治基础。”中国人民大学行政管理系主任毛寿龙教授认为。

　　权力期权“暗流”不止

　　多位受访专家认为，干部退休制度实行至今，一直处在不断的完善之中，但对领导干部退休后的去向，却缺乏一个完善的制度性安排，这加剧了退休领导干部对未来的不确定感和担忧，也加剧了权力期权化的风险。

　　“当前领导干部退休后，多数去向低调而神秘，不少甚至彻底淡出了公众的视线，基本处在组织监管失控，而公众又无法监督的状态。”北京大学政府管理学院李成言教授接受本刊记者采访时认为，“目前地方党委、政府对在职领导干部监管相对较多，而对退休领导干部，几乎没有有效的监督规范手段。”

　　与古代官员告老还乡不同，如今的领导干部退休后，除一部分赋闲在家，与家人共享天伦之外，在身体条件允许的前提下，有些还热衷于发挥余热，继续涉足社会公共事务，去向呈现多元化趋势。

　　本刊记者经过梳理发现，当前领导干部退休后大致有五大去向：一、告老还乡、回报桑梓。二、出任公职。一直以来，领导干部退休后到人大、政协或各种社会组织中担任重要职务，是中国政坛一种较为常见的现象。三、高校任职。四、著书立说。五、企业兼职。

　　“应该说，领导干部作为社会精英群体，长期在政府一线工作，积累了相当丰富的管理经验和专业知识，在退离一线后，利用合适的渠道，继续发挥余热，贡献自己的知识和智慧，是可以理解的，也是让人尊敬的。”国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长胡仙芝对本刊记者说。

　　但同时，胡仙芝认为，有必要对退休领导干部的去向，作更明晰的制度规范。“作为领导干部，要注意不能留恋原有权力，不能利用权力延伸的影响对权力公正运行产生不当的干扰，更不能利用权力期权来搞腐败。”

　　2010年7月，有媒体对A股所有上市公司高管进行筛查后发现，有34家上市公司共聘请了23名证监会前官员担任高管。在这23名担任上市公司高管的证监会前官员中，官位最高的是局级干部，一共有3人，官职最小的是科员，共1人，其余19名多为处级干部。

　　“这些上市公司和基金公司，都属于证监会监管；这些退休领导干部拥有任职期间建立的很多关系，必然能为企业带来或多或少的便利或好处。”中国政法大学商学院经济学研究所副所长陈明生副教授接受记者采访时说。

　　此前深陷“污染门”的紫金矿业，也有福建省上杭县政界多位退休领导干部在此任闲职，而且领着十几万元到几十万元不等的年薪。比如紫金矿业监事会主席林水清此前为上杭县县委常委、统战部部长；监事林新喜曾任上杭县纪委副书记、常委。

　　此外，紫金矿业还有来自北京和省里的前领导干部。比如担任公司独立董事的原地矿部前总工程师、中国地质科学院院长陈毓川；担任公司独立董事的福建省资产评估中心原主任、福建省国有资产管理局局长、福建省财政厅副厅长林永经同时，有些领导干部还通过各种渠道拥有紫金矿业股份。

　　从目前情况分析，退休领导干部所以能权力期权化，法律法规不健全是主要原因。《公务员法》第八十九条规定，“公务员退休后，享受国家规定的退休金和其他待遇，国家为其生活和健康提供必要的服务和帮助，鼓励发挥个人专长，参与社会发展。”但这些规定比较模糊。比如对领导干部退休后所从事的工作能否认定权力“期权化”，都很难把握。

　　针对于退休领导干部受聘到企业，《公务员法》中也有规定，“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。”

　　但现实中，很难判断某些企业或者其他营利性组织是否“与原工作业务直接相关”，相关规定形同虚设。而法律在规定从业限制监督主体时，也没有考虑到纠正退休领导干部违法从业工作的艰巨性。让“原所在机关的同级公务员主管部门”责令改正，这似乎并不现实。

　　恋权源于“心理落差”

　　目前，退休领导干部权力期权化迹象比较普遍。有些领导干部喜欢提拔心腹，目的就是为退休后下海经商，可在行政审批、项目立项、企业生产、经营等方面，能够得到这些老部下的关照，获得更大的利益。

　　有些领导干部还利用在位时的权力影响，合法或不合法、合理或不合理地为一些企业、个人牟取非法利益。为规避法律，他们并不图眼前的回报，而是为日后退休、离职或辞职下海后牟取更大的利益打下基础。

　　“权力期权化现象一旦蔓延，官场生态必将会被扭曲，就会出现新领导干部与老领导干部经济利益的紧密联盟。”中国政法大学政治与公共管理学院鲁照旺教授对本刊记者表示。

　　在鲁照旺看来，在这种官场生态下，在位的领导干部为照顾老领导，可能会规避法律和原则，这不仅会加剧行业内的垄断趋势，破坏公平公正的竞争环境，还在一定程度上损伤了商业规则和商业道德，引发社会动荡与不安。

　　而事实上，对退休领导干部去向缺乏有效的监管，其弊端已凸显。

　　2007年4月，上海市土地学会会长殷国元、房地产行业协会会长陈士杰相继被查，他们都曾是市政府主管房地产部门的高官，退休后又担任与房地产相关的行业协会或学会负责人，在许多房地产项目中扮演土地中介角色。

　　“在我国官本位体制下，除非引咎辞职或者被问责下台，不然领导干部极少主动放弃拥有的职位。”鲁照旺分析认为，“领导干部恋权源于体制机制和社会生态造成的‘落差’，折射出领导干部对自己未来具有强烈的不确定感。”

　　目前，从中央到地方各级领导干部，只要到了任职年龄限制，必须卸职离位。胡仙芝说：“领导干部退休以后，有些任职期间的特权必将随之消失，加上领导干部工作环境、生活环境和心理环境的变化，一般退休领导干部恋旧、恋权现象不可避免。”

　　云南省一位从县长职位退下来的领导干部，曾私下对本刊记者说：“在任时风光无限，不但电视上有影，广播上有声，报纸上有名，而且公车出行，公款消费，工资基本不动，还享有很多隐性特权。”

　　这位领导干部坦言：“退休后，表面看工资没有减少，但一些灰色的补贴、津贴就不存在了，这些在以前的收入中占很大比例。”

　　消除隐性的“权力磁场”

　　在受访专家看来，要消除退休领导干部隐性的“权力磁场”，前提是对在职领导干部的权力进行有效约束。

　　“监管现任领导干部实质就是监管权力，保障权力公开、透明地运行。”胡仙芝说，“如果要避免其他因素对权力的影响，首先，就要有更充分的信息公开，尤其是要对决策过程公开，确保权力在阳光下运行。其次，对于退休领导干部进行有效的监督管理和服务，除了要有必要的监督制度之外，还要有人性化的服务，把管理寓于服务之中，因为他们是老年群体，退休生活也需要多方面的关心和照顾。”

　　要消除领导干部退休后的“心理落差”，就应先剥除在职领导干部的隐性“特权”。“中国官员的工资有很多是非货币化的，退休以后只拿退休工资，他们会认为有很大的损失。”北京理工大学经济学教授胡星斗认为，“而实际上，中国在财政上的开支很大，但工资却不多。”

　　他举例说，开车、住房补助，加上各种隐性收入，公款消费等，一年国家给一个官员的财政支出几十万元。“如果这些都能够货币化，取消他们的特殊福利，增加官员的工资，那么他退休以后的工资也会相应提高，这样有助于退休以后避免官员心理上的失落。”

　　李成言认为，需要从立法的角度遏制退休领导干部再度行使权力。在他看来，退休领导干部除了组织上返聘从事非行政管理的日常工作外，其余的都应做到不在其位，不谋其政。不能将权力期权无限延续，不能再借过去的权力所结成的人际关系网出面干预政务及行政事务的管理与决策。

　　一些发达国家对退休官员的监督制度值得中国借鉴。在美国，1965年颁布的《政府官员及雇员道德操行准则》，对各类高级官员及其配偶、子女的财产申报作了规定。1978年国会又颁布了《政府行为道德法》，规定在联邦政府各系统内建立个人财产申报制度，并对政府官员离职后的从业行为作出了详细规定。1989年，政府对该法进行了修订，颁布了《政府道德改革法》，将官员离职后从业行为受限的范围，扩大到国会议员和国会高级官员，对行政部门官员离职后行为的限制条款也作了修改，还规定中下级官员也要申报个人及亲属的财产。

　　胡明认为，应该增加对退休领导干部的监督考核。他建议，上一级纪检等部门应当定期对留在任职地的退休领导干部进行走访，了解其日常活动和思想动态，发现不正常的苗头，要及时提醒或制止。

　　鲁照旺则指出，现行的有关监督条例，主要是针对在任领导干部，对退休和“下海”领导干部的追踪监督，还有很多盲区。他说：“目前的规定还缺乏可操作性，严重削弱了相关规定的可执行性。比如，一旦发现退休领导干部违规，将如何处罚等等，没有可操作性的规定。虽然以往曾有一些退休领导干部因违规被媒体披露出来，但几乎没有谁被问责。”

　　鲁照旺说，目前规定的一定时间的“权力冷却期”，还不足以对“影子权力”的影响形成有效遏制。因此，他认为，应进一步完善《公务员法》，建立更详细的离职领导干部从业限制与职业回避制度，规范离退休领导干部离退休后返聘的监管制度，加大打击领导干部权力期权化的力度。