拆除还耕?罚款了事?补证合法?

　　违建高尔夫球场被曝光之后

　　陕西榆林沙漠中“长”出高尔夫球场,河北鹿泉违法占地上千亩建高尔夫球场,贵州贵阳占地数千亩建高尔夫别墅,广东湛江占地约1600亩兴建高尔夫球场,北京永定河畔建了“高尔夫走廊”……2011年,违法兴建的高尔夫球场屡屡被媒体曝光。被曝光以后,这些违规高尔夫球场命运如何呢?

　　部分违建球场被拆除

　　河北鹿泉违法占地上千亩建高尔夫球场被媒体曝光后,遭石家庄国土局7次叫停,终于被封。2011年10月24日,国土部通报,河北省石家庄众诚白鹿泉休闲度假村有限公司违法占地、违规建设高尔夫球场等挂牌督办案件已依法依规查处,责令退还违法占用土地,没收符合土地利用总体规划的92.43亩土地上的新建建筑物和其他设施,限期拆除不符合土地利用总体规划的218.49亩土地上的新建建筑物和其他设施,罚款27万元。目前所占耕地全部退出,硬化路面已拆除,草皮已清除,正组织复耕。罚款已缴纳。

　　但不久后,有媒体发现,鹿泉高尔夫球场复耕可能造假。开发商表示,目前只有先搁置,等过几年国家政策放松后再考虑,现在将集中精力将该处建设成为一个集观光、旅游、住宿和休闲于一体的旅游度假村。

　　湖北宜昌龙盘湖旅游度假区因土地违规被国土资源部挂牌督办后,依然顶风建设。不但别墅销售火爆,高尔夫球场也开门营业。此事经媒体报道后引起国土资源部、湖北省国土资源厅和宜昌市委、市政府的高度重视。2011年10月27日,国土资源部专门派员再赴宜昌现场督导,要求落实。

　　“一旦建设了高尔夫球场,对土地就是一种破坏,之后想要复耕是很难的。”中国城市经济学会副会长、中国社会科学院研究员杨重光表示。

　　看惯了高尔夫球场顶风建设的报道,北京拆除高尔夫球练习场的新闻让公众眼前一亮。2011年月10月26日上午,北京市海淀区君安小区东侧,高尔夫球练习场三间房屋被铲车推倒,这个存在了两年多的违建高尔夫球练习场,被海淀区城管部门责令拆除。

　　交完罚款继续营业

　　鹿泉的高尔夫球场在国土资源部督办下终于被封,但更多的高尔夫球场仍在和公众“躲猫猫”。

　　在北京,毗邻鸟巢,圈地2700亩的“清河湾高尔夫球场”建于2006年,2008年正式开业。但是早在2004年1月,国务院就叫停了高尔夫球场的用地审批。2009年6月,北京市发出的《关于开展查处宝兴等13个高尔夫球场用地问题的函》中,清河湾高尔夫球场就名列其中。

　　2011年4月,该球场被海淀区国土局调查并处以1700多万元的罚款。而据央视经济半小时2011年8月的报道,清河湾高尔夫球场在交纳罚金后一直在“正常”营业。

　　无独有偶。河南某高尔夫球场占地4200多亩,被当地国土部门开出了2957万元的“罚单”。开发商交了罚款后,作为当地招商引资的“城市名片”,球场至今仍然是“招牌”。

　　在开发商看来,交了罚款就等于“转正”了,而监管部门往往睁一只眼闭一只眼。这些违建的高尔夫球场常常反映着地方利益。在2010年国土资源部通报的8起案件中,有4起涉及违建高尔夫球场,其中地方政府违规占半,部分违规项目已得到当地政府相关部门的批准。

　　开放商与地方政府可能迎来的“双赢”成为禁令之下高尔夫球场仍遍地开花的主要原因。不少专家认为,一方面开发商从兴建高尔夫球场谋得场地及周边产业的利益。另一方面,地方政府也能获得相应的财政、土地等收入。

　　北京律师协会土地法专业委员会委员赵春生介绍,对于地方政府而言,除了土地和财政等显性收入,高尔夫球场建设背后还有“潜规则”。根据赵春生所收集的事例,现在的高尔夫球场大多都是以“以租代征”的形式,即开发商通过村镇政府牵线,来租用集体土地兴建高尔夫球场。“建了之后,自然也要给村镇政府一些好处,何乐而不为呢?”

　　从立项开始,开发商和地方一些部门就以各种名义掩人耳目,而建设过程中对农田、林地的侵占,相关执法部门则视而不见。一些地方政府甚至将高尔夫球场作为城市投资环境的名片,将高尔夫球场看做拉动经济的好项目。

　　披上马甲继续干

　　2011年4月以来,国家整治违法违规高尔夫球场的风声越来越紧,继11个部委联合发文之后,2011年7月初,国务院又再次督促国土资源等部门抓紧清理整改高尔夫项目。然而,仍有不少高尔夫球场顶风建设或非法运营。

　　黄山太平湖是安徽著名的国家级风景旅游区。近日有媒体报道,在这个4A级风景区内,黄山盛地房地产公司违法占地上千亩开发高尔夫球场。黄山区国土资源局工作人员表示,该项目是以流转的形式和村里签订的用地协议,属于违法用地,2011年10月8日,黄山区向该公司下发了行政处罚告知书,责令退还非法占地并恢复原貌。2011年10月14日,永丰乡洪田村主任顾国庆向盛地公司开具了退还土地接收证明,将868.56亩土地退还给村里,黄山区国土局以此证明对该球场违法行为进行了结案处理。

　　然而,据报道,该球场其实并没有退还永丰乡洪田村土地,目前依然对外运营。该球场目前正在吸收会员,每年会费1万元,单日场每次1500元。球场附近的独栋别墅也正在热销。据报道,该项目是以商业、旅游、接待的名义办理的土地、规划等手续,同时还有商品房预售许可证和物价局发的一房一价表。

　　黄山区国土资源局的工作人员表示,太平湖区域目前全部是以旅游接待的名义批复的土地,别墅出售情况是由房管部门来管理的,国土局不清楚。国土局执法监察大队队长则坦言,国土局也没有执法权,查处起来有难度。

　　黄山太平湖畔高尔夫还不算最“坚挺”的。《法治周末》2011年12月7日报道,福建省泉州市安溪县龙门天湖高尔夫球场,是假借生态治理之名建的高尔夫球场,甚至在国土部通报批评、县国土局下达禁令之后,建设也未停止。当地政府还千方百计为其辩护开脱,甚至向上级要求尽量保留这个违法项目。

　　有关专家认为,高尔夫球场“圈地”动辄上千亩,多则几千亩,开发商在球场周边开发房地产项目,用高尔夫球场带动房价和地价上涨,成为高尔夫球场屡禁不绝的重要驱动力。

　　“现在虽然有禁令,但是开发商不会真在申请表中写‘高尔夫球场’,搞一点名堂,就能够通过审批。”杨重光认为,现在大多数高尔夫球场能够顺利建设,在于审批阶段的“挂羊头卖狗肉”,一般都会以“体育公园”、“绿化带”、“生态工程”等名义来兴建;以住宅项目报建、与别墅等高端楼盘的联合开发也是目前存在的一种方式。

　　“高尔夫球场,就该物业本身来看,其开发投资利润率并不太高,但目前国内的高尔夫球场建设多与别墅等高端住宅项目捆绑开发,这就大大提高了项目整体的附加值,开发项目的投资回报率随之水涨船高。”中国人民大学土地管理系主任叶剑平教授说。

　　前不久媒体曝光的广东湛江一座占地逾1600亩的高尔夫球场,在早先项目申报时的名称为“生态恢复和生态治理工程”,内容则包括“热带季雨林保护、珍稀植物保护、热带果树保护、苗林种植、植草工程和水土保护等生态恢复和治理”。

　　北京几家登记在案的大型高尔夫俱乐部的经营范围与实际情况也有出入。例如有的高尔夫球场就登记为“体育运动项目经营;器械健身服务;会议服务;销售文化体育用品(音像制品除外)”。

　　高尔夫“顽症”该如何治

　　面对“顶风”占地乱建的高尔夫球场,人们不禁心生疑问:违规的高尔夫球场能不能拆除?

　　“拆除已建的违规球场,合情合法。”赵春生说,“农村的集体土地,尤其是耕地,是禁止占用的。然而,即使是建设用地,如果不是村集体而是开发商这样的第三方来占用,使用的必须是国有土地,才能进行建设,而现在高尔夫球场用的基本都是集体土地。”

　　赵春生介绍说,目前没有对这种不合规定的高尔夫球场进行拆除,主要是监管部门缺乏相应的惩罚措施。“国家没有明确的规定。管与不管都没有人来追究责任,拆与不拆也没有区别。在各方利益没有办法平衡的前提下,没有惩罚机制,就会引起这种行政不作为。”

　　2011年4月,发改委、监察部、国土资源部等11部委联合下发《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》,针对一些地方无视国务院有关文件要求,违规建设高尔夫球场,占用大量耕地和林地资源等情况,在全国开展高尔夫球场综合清理整治工作。

　　然而,虽然加大了清理整治的力度,但这次11部委下发的通知中仍没有指明违规高尔夫球场是否能拆。上述通知在“清理整治原则”中指出,占用耕地和林地的球场必须全部退出,尽快进行复耕和恢复森林植被。对于占用耕地面积超过球场总面积50%的球场、在自然保护区或饮用水水源地保护区内建设的球场等,则要求相关部门和地方政府“重点督办”。

　　与此同时,这次的通知还给一些“灰色地带”的球场留下了正名的机会“对违法违规行为已完全纠正、整治措施全部落实到位的高尔夫球场,可由发展改革、国土资源、环境保护、林业等部门为其重新办理相关手续,并从新从高缴纳相关规费。”

　　“是否应实行补办手续的政策,要具体情况具体分析。”杨重光认为,对于使用效率较高,且对周围环境、生活影响不大的高尔夫球场,可以考虑重新办理相关手续。“但绝大部分还是应该拆除,要开放成公园的就应该开放,该恢复成农田的,就应该恢复。”

　　专家们普遍认为,禁令之下必须配合严惩,但在未来的发展过程中,更重要的是加强全国性的规划与管理。

　　叶剑平认为,“改禁为限、疏堵并举”应是下一步对高尔夫项目建设管制政策进行调整的方向。

　　他建议,中央政府制定出统一的行业管理办法和审批细则后,国土部门可以考虑对高尔夫项目用地实施“许可证”的管制方式。“许可证”的发放可以采用拍卖制度,提高高尔夫行业的准入门槛,政府使用“许可证”拍卖所得资金最大程度地对失地农民进行补偿,切实保护其基本权益与发展权益。