今年5月，“刺死俩城管小贩被判死刑”的沈阳“夏俊峰案”、辽阳一男子遭城管暴力执法“猝死”，两城管局长被免职等事件再一次将城管群体推到了媒体的聚光灯下。

    近日，一份由武汉大学8名科研小组成员历时3个多月完成的长达5万字《城管网络形象分析报告》（以下简称《报告》）出炉，试图探讨城管执法信任危机等焦点问题。

    “雇佣军”“伪军”大行其道

    《报告》认为，目前的城管队伍组成比较复杂，除“正规军”，还存在“雇佣军”和“伪军”，以及临时人员。“雇佣军”，包括协助正规城管工作的协管员和承担城管外包工作的人员。一些地区对“雇佣军”缺少必要的管理，出现了一系列问题，对城管形象产生了负面影响。

    首先，城管队伍在引入其他力量时，并没有对他们进行完备的培训，导致执法不规范。其次，授权不清晰。城管外包的应该是服务，而非执法权，“雇佣军”并不具备执法权，但管理监察的缺失使得许多“雇佣军”的腰比“正规军”还粗。近年来发生的不少暴力事件中都有协管员或者外包人员的身影。

    “雇佣军”为城管队伍带来不少问题，但在一些城管看来，只要不是正式队员所为，就可以摆脱干系。在应对问题时，“不是正式队员所为”已经成为常见托辞。2010年10月到11月，郑州市发生了四起城管人员粗暴执法事件，事后城管部门都将“临时人员”作为解释的理由。

    而在业务外包过程中，多次外包导致实际工作人员与城管关系疏远，脱离管理。2011年，济南市历城区一位订奶工在小区前作订奶登记时，由于订单较多、收拾太慢遭五名身着制服的执法人员拳打脚踢。后查明，当地城管将小区管理的部分业务外包给某物业公司，而物业公司又将这些业务外包给了个人，欲继续追查时，5名打人男子已失踪。

    网友更加关注城管的负面新闻

    根据腾讯网上发起的一个网络民调“你遇到过执法粗暴的城管么？”，11424名参与者有86.48%表示曾经遇到过这样的城管，城管在日常生活中给人们留下的印象并不好。

    《报告》对180条新闻评论、新浪微博及天涯、猫扑等论坛中的网友言论进行了调查。“在微博及论坛中传播的信息绝大部分为负面新闻和恶搞城管的图片、视频或段子，其中查抄摊点、强拆及由此引发的暴力事件最为常见。比起城管的正面新闻，网友们更加关注其负面新闻。”《报告》主编，武汉大学教授沈阳说，即使是关于城管的正面新闻，公众也会质疑，比如“武汉城管扫马路”被质疑作秀。

    在沈阳看来，从网友对一系列城管热门事件的评论中，可以大致总结出这样几个常见评论点：批判城管的工作方式，包括欺软怕硬、贪污腐败、打击报复、作秀等。批判现行法律制度，认为城管工作频遭诟病，是缺少法律制度的规范。质疑城管的工作出发点，可能存在贪腐行为，表达出对城管的不信任。批判社会环境，表达对当下生活的不满，缺少幸福感。

    沈阳在调查的过程中发现，一些标题耸人听闻的信息常常被歪曲。此类信息经常将与城管无关的图片贴上“城管”的标签。例如，一微博用户发布老人被高空坠物砸伤照片并称此为城管打人后的场面。一张消防员解救自杀女子的照片被误传为“协警抓小姐”、“城管抓小姐”。

    沈阳认为，在摊贩和城管的暴力事件中，城管往往是遭到批判的一方，而小贩则受到民众的同情。民众认为自己和小贩处在社会的同一层级，或者说自己和小贩在城管面前都是弱势群体。这样，同是弱势群体的民众和小贩就很自然地站在了统一战线上。

    沈阳称，城管在面对弱势的占道小贩时，是强势的一方。然而值得关注的是：一旦城管被攻击，其后果往往较严重。

    城管缺乏危机公关能力

    事实上，从日常新闻报道来看，各地城管不擅长应对媒体，危机公关乏力。

    沈阳告诉记者，在应对各类负面新闻时，城管通常一方面不积极配合采访，把自己塑造成“受害者”的形象；另一方面不公开完整信息或不回应，导致“不明真相”的群众在信息不全的情况下，有了更大的联想空间。

    《报告》将城管对负面新闻的回应进行了总结，一般包含以下几种情形。直接否认，包括称有证明清白的证据但又无法出示、称自己才是受害者、称事情并没有报道中的那么严重；推脱责任，包括推脱责任给特定的城管执法队员、与城管发生冲突的一方；执法需要，产生矛盾也是迫不得已；只是意外，矛盾双方存在误会；感叹工作困难重重，执法已陷入困境；直接回避，不做回应。

    2010年4月6日，《潇湘晨报》报道湖南耒阳城管一执法车从2005年4月15日到2010年3月19日，共违章508次，另有四辆城管执法车有上百次违章记录，均未受到交管部门惩处。网络舆情形成的最初三天，城管均无回应，传统媒体介入报道后，城管方才在采访中给出了回应。耒阳城管虽然承认违章属实，但并不认为是主观错误所致，给出的两个解释又缺乏说服力。网友认为城管犯错不知错，一派官僚作风。

    对此，《报告》建议，首先，城管应与传统媒体积极沟通，传递“正确”的信息。当负面新闻出现时，城管应在第一时间摆出一个易于让群众接受的姿态，不要试图阻塞消息，甚至恐吓记者，应尽快将核心事实公布于众，制止更不利的谣言传播；每一次表态都需要有合理的证据作为支撑；不论主要责任在哪一方，城管都要表现出负责任的姿态；如果城管有错，应该坚决处理当事责任人；不要保持沉默，应主动设置新闻议程，并谨慎对待各种质疑；学会道歉，道歉是现代社会成本最低的和解方式。

    从“管理”到“服务”

    《报告》认为，城管也必须由城市管理者向城市服务者的角色转变。

    如何提高城管的队伍建设？《报告》建议，城管一方面应对现有执法队伍进行培训，通过执法规定约束执法人员的行为，提高执法技巧；另一方面，吸收素质较高的人员进入执法队伍，促进整体素质的提高。特别是可以鼓励大学生走上城管岗位。北京、合肥、武汉等城市已经开始引进大学生进入城管队伍，对于改善城管工作的确起到了一定作用。

    在人员管理方面，城管应努力推进公务员管理体系，从公开招录到培训、入职等都应规范化和透明化管理。在选聘临时人员时，工作应尽量做到公开透明。让市民拥有更多的监督权。进行绩效考核时，考核的标准应该多元化，应更加注重任务完成的质量。

    对于如何整治占道经营、处理与小贩的冲突等城管工作中面临的最突出的矛盾，沈阳告诉记者，城管首先应协助解决小贩就业问题，同时，争取为这类弱势群体提供一定的社会保障，并在城市里为流动小贩规划一定数量的集中经营场所。